Dilema Tarif Listrik Dalam Pertumbuhan Ekonomi

Bahwasanya terdapat hubungan dan saling pengaruh antara listrik dan aktivitas ekonomi sudah banyak diteliti dan bukti empirik sudah menunjukkan adanya hubungan positif di antara keduanya. Persoalan yang dihadapi oleh banyak negara berkembang termasuk Indonesia terkait dengan hubungan antara listrik dan aktivitas ekonomi tidak jauh dari pertumbuhan permintaan tenaga listrik sebagai akibat peningkatan aktivitas ekonomi di satu pihak dengan kemampuan menyediakan pasokan listrik di pihak lain. Ketidak-mampuan mencukupi permintaan listrik pada gilirannya akan menyusutkan aktivitas ekonomi, yang semula menandakan adanya pertumbuhan. Wal hasil, ekonomi gagal tumbuh alias stagnan atau bahkan menyusut hanya karena minimnya pasokan listrik.

Ada banyak hal yang dapat dijadikan “kambing hitam” minimnya pasokan listrik. Salah satu di antaranya, yang menyentuh semua stakeholder yang terlibat dalam penyediaan, distribusi dan penggunaan listrik, adalah tarif. Hingga hari ini listrik masih diperlakukan sebagai utilitas, belum sebagai komoditas, sehingga industri tenaga listrik masih bersifat regulated. Struktur, conduct dan kinerja diatur oleh Pemerintah selaku pembuat kebijakan dan regulator. Meskipun dalam visi dan misi regulator ketenagalistrikan dinyatakan penyediaan listrik untuk mendukung tercapainya kesejahteraan masyarakat, dalam kenyataannya regulasi tarif masih menciptakan jebakan pertumbuhan ekonomi. Mengapa demikian?

Indonesia mengandalkan energi primer BBM, Gas Alam, Batubara, dan Panas Bumi. Keempat sumber energi primer ini terdapat dalam jumlah besar tersebar di wilayah NKRI dari Sabang hingga Merauke. Ketergantungan PLN kepada empat jenis energi primer ini sangat tinggi. Persoalan muncul ketika kebijakan energi primer tidak nyambung dengan kebijakan energi listrik. Harga energi primer dilepas sesuai mekanisme pasar, sementara listrik yang masih dianggap sebagai utilitas tarif dasar atau harga jual kepada konsumen dibuat serendah mungkin. Akibatnya, timbul gap yang kemudian ditutup dengan subsidi. Tidak ada masalah dengan subsidi apabila kondisi fiskal senantiasa mencukupi. Menjadi masalah ketika subsidi dikurangi, sementara rakyat sudah telanjur menikmati listrik murah.

Masalah terkait tarif juga muncul di sisi pembangkitan. Ketika PLN sebagai pemegang mandat pemerintah untuk melaksanakan penyediaan listrik tidak mampu memenuhi seluruh permintaan, dan di pihak lain swasta sudah mulai mampu berinvestasi di sektor tenaga listrik, diselenggarakanlah listrik swasta (Independen Power Producer / IPP). IPP membangun pembangkit listrik berdasarkan perjanjian jual beli listrik (Power Purchase Agreement / PPA), dan daya listrik yang dihasilkan dijual kepada PLN. IPP generasi pertama praktis tidak banyak menemui masalah, hal ini terutama karena pada waktu itu Pemerintah masih berkenan menerbitkan Jaminan sehingga lembaga keuangan dan perbankan bersuka cita memberikan pendanaan. Selain itu, tarif harga jual listrik, oleh perbankan, masih dianggap layak untuk memberikan tingkat kembalian investasi yang memadai.

Masalah muncul di IPP generasi kedua. Pertama, pemerintah tidak lagi memberikan jaminan; kedua, tarif yang disepakati dalam PPA menjadikan proyek tidak layak (lagi) untuk didanai. Mengapa demikian? Tarif yang ditawarkan oleh para investor pada waktu tender pada umumnya dibawah US$ 5 cent per kWh. Angka ini merupakan angka imaginer yang diturunkan dari sebuah regulasi tentang tarif beli listrik oleh PLN kepada IPP yang kemudian dijadikan acuan dalam tender. Selain adanya “batas atas imaginer” rupanya program listrik swasta mengundang minat banyak investor. Akibatnya para investor bersedia menawarkan harga di bawah US$ 5 cent per kWh agar dapat memenangi tender IPP. Inilah awal dilema tarif yang dapat mengganggu pertumbuhan ekonomi nasional.

Dilema tidak hanya dihadapi oleh investor, namun juga oleh PLN, Pemerintah, lembaga keuangan, vendor teknologi, dan tentu saja masyarakat selaku konsumen listrik. Bagi investor jika proyek dihentikan, terbayang potensi kerugian; sebaliknya jika dilanjutkan dengan tarif yang sudah disepakati pun akan lebih besar lagi kerugiannya. Bagi PLN, jika listrik swasta tidak berhasil, ini dapat berarti kegagalan manajemen, kegagalan memenuhi pasokan listrik, dan kegagalan memenuhi komitmen yang telah dinyatakan kepada pemerintah.

Dengan harga di bawah US$ 5 cent per kWh dan kondisi pasar global yang volatile, harga bahan baku melejit dari yang semula diperkirakan, menjadikan hanya tinggal 8 (delapan) IPP yang terus melaju dari 160-an pemegang PPA. Yang 8 (delapan) inipun sekarang terhenti kemajuan proyeknya. Bank tidak bersedia mendanai proyek yang tidak feasible, walaupun produk dari proyek tersebut akan bermanfaat bagi segenap manusia.

Tantangannya sekarang, apakah kita mau membiarkannya saja sebagai suatu dilema sehingga semua pihak dirugikan, atau lakukan sesuatu sehingga semua pihak meraih manfaat. Dalam kebijakan publik tidak ada keajaiban timbul dari keputusan tidak melakukan sesuatu (status quo). Perubahan harus dengan sengaja direncanakan, dibuat keputusan dan dilaksanakan. Menteri ESDM telah menerbitkan Peraturan Menteri (Permen) tentang tarif jual listrik yang semula diharapkan dapat menjadi payung hukum bagi dilakukannya negosiasi ulang tarif PPA. Namun kenyataannya Permen tersebut tidak dapat diimplementasikan. PLN belum bersedia menyesuaikan tarif beli listrik dari IPP. Argumen manajemen PLN, masih dibutuhkan payung hukum yang lebih tinggi.

Undang – Undang Nomor 30 tahun 2009 tentang Ketenagalistrikan telah disahkan, dapatkah UU 30/09 ini menjadi payung hukum bagi upaya penyesuaian tarif jual-beli listrik? Sebagian pihak meragukan. Ada yang berargumen, masih diperlukan peraturan pelaksanaan (yang sampai sekarang belum diterbitkan), ada juga yang menyatakan terlalu tinggi, cukup dengan Peraturan atau Instruksi Presiden saja. Apapun yang akan menjadi payung hukum, ada satu hal esensial yang tidak boleh ditinggal, keberpihakan. Apakah kekuasaan hanya untuk kekuasaan, atau kekuasaan untuk berpihak kepada kemakmuran rakyat. Presiden tahu jawabnya.*****