Tarif Telekomunikasi Yang Adil, Mungkinkah?

Oleh: Mas Wigrantoro Roes Setiyadi
Country Coordinator GIPI Indonesia & Ketua MASTEL

Perbincangan mengenai tarif telekomunikasi (baca: telepon) terus bergulir seiring dengan belum tuntasnya kebijakan pemerintah mengenai tarif telekomunikasi. Tak kurang dari Kementrian Pendaya-gunaan Aparatur Negara (Menpan) ikut membuat proyek penelitian untuk mengkaji masalah ini dengan melibatkan para pakar dari dua perguruan tinggi negeri terkenal, serta Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) beberapa kali mengadakan workshop dengan mengundang berbagai pihak untuk menelisik adakah perilaku monopoli operator telekomunikasi berdampak pada kebijakan tarif telekomunikasi. Tak hanya mereka berdua, DPR dan masyarakat-pun berada di pihak yang kurang jelas posisinya, karena di samping yang secara populis menolak usulan kenaikan tarif di pihak lain ternyata ada pula yang mendukung. Rupanya permasalahan tarif telekomunikasi sudah bukan lagi urusan operator telekomunikasi dan Direktorat Jenderal Postel (selaku regulator) semata, namun sudah menjadi urusan nasional yang berdampak pada kepentingan bisnis, masyarakat, dan politis. Menjadi wajar kiranya jika kemudian muncul pertanyaan, mungkinkah Indonesia berhasil menerbitkan kebijakan tarif telekomunikasi yang adil bagi semua stakeholder?

Kenyataan bahwa telekomunikasi sudah menjadi kebutuhan penting bagi sebagian besar masyarakat Indonesia sudah sulit dipungkiri. Oleh karena itu, penyelenggaraan telekomunikasi menjadi bersifat strategis, karena tidak saja dibutuhkan oleh banyak pihak, namun, sebagaimana layaknya infrastruktur ekonomi, penyediaan sarana telekomunikasi dipercaya mendorong tercapainya sasaran pembangunan nasional. Di sisi lain, perubahan ekonomi global mendorong terjadinya pergeseran struktur pasar jasa telekomunikasi dari yang semula sepenuhnya monopoli, saat ini, di beberapa negara termasuk Indonesia, tinggal beberapa jenis layanan saja yang masih dalam status monopoli, selebihnya bersifat kompetisi.

Entah karena kurang efektifnya kebijakan pembangunan sektor telekomunikasi selama periode orde baru, atau terlalu kuatnya regim monopoli atau kurangnya investasi di sektor telekomunikasi sehingga pada saat ini dapat dikatakan bahwa pembangunan jaringan dan jasa telekomunikasi berjalan lambat. Rasio penyediaan sambungan telepon tetap (yang sering digunakan sebagai acuan keberhasilan pembangunan telekomuikasi) dibandingkan jumlah populasi penduduk baru mencapai angka kurang dari 4%, suatu jumlah yang relatif kecil dibandingkan dengan negara – negara tetangga di Asean. Di antara berbagai permasalahan penting yang dihadapi sektor telekomunikasi, salah satunya yang tak kunjung selesai adalah persoalan kebijakan tarif. Persoalan tarif menjadi penting, karena menyangkut keadilan bagi semua pihak: operator, pelanggan, dan pemerintah. Tarif yang terlalu tinggi memberatkan pelanggan, sebaliknya tarif yang rendah menyurutkan minat investor untuk membangun dan memberi pelayanan yang baik, sementara kegagalan membuat kebijakan tarif yang dapat diterima semua pihak merupakan cermin ketidak-mampuan pemerintah dalam melaksanakan tugas dan fungsinya.

Undang – Undang Telekomunikasi 36/1999 menyatakan bahwa pengaturan formula tarif telekomunikasi ditetapkan oleh Pemerintah, sedangkan besaran tarifnya ditentukan oleh operator. Mengacu pada ketentuan ini, persoalan tarif seolah menjadi urusan pemerintah (baca: Ditjen Postel) dan operator (baca:Telkom) belaka. Pada kenyataannya, penetapan tarif tidak sesederhana itu, karena, entah dengan dasar peraturan apa, DPR-pun ikut mempengaruhi ketetapan Pemerintah mengenai tarif, sebagaimana halnya sebagian anggota masyarakat yang “diwakili” oleh pakar telekomunikasi. Masalahnya menjadi semakin rumit, ketika regulator masih menggunakan formula tarif yang berlaku untuk pasar monopoli, yang menggunakan parameter eksternal perusahaan sebagai acuan dari pada kondisi internal perusahaan yang menjadi pendorong diperlukannya penyesuaian tarif. Meski dikatakan bahwa formula tersebut digunakan oleh berbagai negara, namun terdapat kelemahan mendasar, karena penyesuaian (naik atau turun) ditentukan oleh indek inflasi dan efisiensi industri yang sebetulnya tidak mencerminkan secara langsung kondisi internal perusahaan operator telekomunikasi.

Persoalan tarif dalam penyediaan layanan publik, bukan hanya urusan bisnis semata, namun juga menyangkut keadilan. Keadilan tidak muncul bila pengguna jasa diharuskan menanggung ongkos di luar biaya yang diperlukan untuk menyediakan suatu pelayanan. Oleh karena itu, sangat beralasan dan demi terwujudnya keadilan ketika dinyatakan bahwa tarif telekomunikasi harus ditetapkan berdasarkan biaya aktual (cost- based pricing) bukan lagi menggunakan formula lama yang jauh dari keadilan.
Ada dua permasalahan besar dalam kebijakan cost-based pricing. Pertama, operator harus mampu mengidentifikasi, memisahkan dan menetapkan kontribusi sumber daya yang merupakan elemen biaya yang diperlukan untuk menyediakan suatu jenis layanan. Jika satu sumber daya dipakai hanya untuk satu jenis layanan saja masalahnya menjadi mudah. Persoalannya, di layanan jasa telekomunikasi, satu sumber daya dapat dipakai untuk berpuluh bahkan beratus jenis layanan, sementara untuk sesuai karakter layanan jaringan telekomunikasi selalu terjadi ekstrem biaya (minimal dan maksimal) yang selisihnya cukup signifikan dan harus diakomodasi dengan tarif yang sama. Persoalan kedua, berkenaan dengan metoda penghitungan biaya, apakah didasarkan pada historical costs yakni menggunakan dasar harga perolehan barang dan jasa, atau current costs (market price) yakni memperhitungkan lingkungan yang terus berubah, menurunnya harga peralatan telekomunikasi, depresiasi mata uang Rupiah, dan lain sebagainya

Dari aspek makro, kebijakan tarif yang ideal harus dapat mendukung beberapa sasaran berikut: masuknya para pemain baru (new entrants) ke dalam industri jaringan dan jasa telekomunikasi; meningkatnya penggunaan jaringan dan jasa telekomunikasi; tarif harus memiliki keterhubungan terhadap biaya yang dikeluarkan untuk menghasilkan layanan; menghasilkan pendapatan (revenue) yang mencukupi bagi penyedia layanan (operator); membantu keseimbangan stabilitas nasional dan pertumbuhan ekonomi; serta
memfasilitasi pembangunan di bidang sosial yang memperhatikan kepentingan semua pihak.

Kriteria makro kebijakan tarif di atas diterapkan dalam konteks mikro untuk berbagai janis layanan telekomunikasi yang masing – masing memiliki dasar perhitungan tarif yang berbeda. Dari segi mobilitas, dibedakan antara telepon tetap dan bergerak. Dari aspek jangkauan, dibedakan antara lokal, jarak jauh, dan internasional. Dari aspek ketersambungan antar operator, dibedakan antara sambungan intra-operator (trunk) dan sambungan antar-operator (interkoneksi). Dari segi sumber panggilan dibedakan antara incoming dan outgoing; dan dari segi layanan antar-operator nasional, dibedakan antara single transit dan double transit. Kombinasi dari berbagai variasi layanan telekomunikasi memiliki implikasi biaya yang berbeda, namun demikian semuanya dimuarakan pada formula tarif telepon tetap lokal yang menjadi acuan bagi tarif jenis layanan telekomunikasi lainnya. Di sinilah terjadi keunikan (anomali kebijakan harga) dalam perhitungan tarif telekomunikasi, karena, meski besaran biayanya berbeda – beda untuk berbagai variasi konfigurasi dalam menghasilkan suatu jenis layanan, namun harga yang ditawarkan kepada pelanggan harus tetap sama.

Selain menggunakan biaya untuk menentukan tarif, dapat ditambah kebijakan lain guna memperkuat terwujudnya rasa keadilan. Beberapa negara menerapkan kebijakan tarif rata (flat rate) di mana sambungan percakapan dalam suatu area geografis tertentu tidak dibebani biaya atau tarif panggilan tetap (metered untime call) yakni panggilan kepada atau percapakan di dalam satu area geografis tertentu dibebani biaya tetap tanpa memperhitungkan durasi. Kebijakan tarif ini dapat melengkapi kebijakan saat ini yang masih menggunakan durasi dan jarak sebagai besaran utama menghitung ongkos percakapan telepon. Pembedaaan harga (price discrimination) untuk biaya variabel sesuai (bukan untuk biaya tetap) sesuai dengan kondisi pelenggan sebagaimana layaknya berlaku di industri jasa penerbangan sudah saatnya untuk dipertimbangkan diterapkan di jasa telekomunikasi.

Selain faktor biaya, dalam menentukan model tarif telekomunikasi, operator perlu memperhatikan faktor non-biaya yang bersifat sosial seperti: Transparansi, informasi yang digunakan dalam menentukan tarif dapat dengan mudah diakses oleh publik guna keperluan analisa; Kepraktisan, model pentarifan dapat diimplementasikan pada berbagai kondisi permintaan yang berbeda dan masih tetap memberikan manfaat bagi operator maupun pelanggan; Kausalitas, model pentarifan menunjukkan hubungan sebab-akibat antara biaya dan harga serta sumber daya yang digunakan untuk menyediakan layanan dengan memperhatikan faktor penentu biaya yang relevan; Efisiensi, model pentarifan harus memberikan manfaat (output) yang lebih besar dibandingkan agregat input yang diperlukan untuk menyediakan layanan tertentu; Income per capita atau Standar hidup (standard of living); Kelompok masyarakat yang disasar sebagai pelanggan, dibedakan berdasarkan kota/pedesaan atau kaya/miskin, perusahaan/individu, komersial/sosial, dan lain sebagainya; Tingkat penetrasi telepon (teledensity) pada masing – masing wilayah; dan Elastisitas permintaan.
Komentar populis yang hanya mengutak – atik angka tarif sambungan lokal, dan interlokal sungguh tidak menyelesaikan masalah bahkan cenderung menyesatkan, dan menjauhkan persoalan tarif telekomunikasi dari keadilan. Keadilan bagi operator adalah bila kepada mereka diberikan ketetapan formula tarif yang memberi peluang untuk memperoleh keuntungan dan mengembangkan investasi. Sedangkan keadilan bagi pelanggan adalah tarif yang terjangkau yang sepenuhnya mencerminkan biaya layanan yang efisien. Keadilan bagi kedua pihak ini akan memberi kesempatan bagi anggota masyarakat yang belum memiliki sambungan telekomunikasi, sehingga terjadi penyebaran keadilan. Dengan demikian, persoalannya sekarang bukan apakah tarif telepon perlu naik atau turun, tetapi mampukah kebijakan tarif menjawab tuntutan keadilan semua pihak yang terlibat dalam persoalan penyelenggaraan dan penggunaan telekomunikasi. Soal naik atau turun mestinya dipandang sebagai akibat, bukan sebagai tujuan*****