Menyikapi Restrukturisasi Dan Privatisasi Industri Telekomunikasi

Menjelang tutup tahun 2002, sektor telekomunikasi Indonesia ditandai dengan peristiwa divestasi saham pemerintah di Indosat yang menimbulkan berbagai pertanyaan publik. Sementara itu, jika kita kembali pada awal tahun, ada beberapa rencana yang waktu itu menjadi wacana dan semangat untuk direalisasikan. Melanjutkan diberlakukannya Undang – Undang Telekomunikasi, pemerintah mencanangkan dilanjutkannya dua agenda besar: restrukturisasi dan privatisasi industri telekomunikasi yang sempat terhenti seiring pergantian regim pemerintahan. Berkaitan dengan dua agenda besar tersebut serta divestasi saham pemerintah di Indosat di penghujung tahun ini, ada pertanyaan kebijakan yang perlu dielaborasi, sudah sejauh manakah program restrukturisasi dan privatisasi diimplementasikan? Dan bagaimana pula dengan manfaat serta akibat negatif yang harus ditanggung oleh masyarakat dengan implementasi kedua program tersebut.

Pada tataran teori, restrukturisasi sektor telekomunikasi dapat berlangsung tanpa privatisasi. Meski demikian, pada kenyataannya banyak negara yang melakukan restrukturisasi yang selanjutnya diikuti dengan privatisasi. Sehingga dengan demikian, dapat dikatakan restrukturisasi sektor telekomunikasi akan berujung pada privatisasi. Mengapa demikian? Uraian terhadap jawaban ini mesti diawali dengan penjelasan mengenai struktur pasar dan karakteristik industri jasa telekomunikasi.

Konsep Struktur Pasar
Scherer dan Ross dalam Industrial Market Structure And Economic Performance (1990) melukiskan struktur pasar dalam konteks keterhubungan antara kondisi dasar yang melandasi aktivitas ekonomi, perilaku pasar, dan kinerja perekonomian. Kondisi dasar merupakan pertautan antara unsur – unsur yang menjadi penentu sifat dua sisi perkonomian: penawaran dan permintaan. Pada sisi penawaran terdapat bahan baku, teknologi, pasar tenaga kerja, variasi dan kualitas produk, serta perilaku bisnis. Sedangkan yang termasuk unsur pemengaruh permintaan antara lain elastisitas harga, produk substitusi, laju pertumbuhan ekonomi, aktivitas sosial masyarakat, strategi pemasaran, dan opsi pembelian. Kombinasi unsur penawaran dan permintaan pada gilirannya akan mempengaruhi struktur pasar yang ditandai dengan berbagai indikator seperti jumlah, ukuran, dan distribusi penjual dan pembeli. Struktur pasar dapat pula dikenali dengan ada tidaknya hambatan bagi pendatang baru, atau dalam tataran teoretis dapat dilihat dari bentuk kurva biaya.

Secara ekstrem struktur pasar hanya ada dua: persaingan sempurna dan monopoli. Persaingan sempurna terjadi jika jumlah, ukuran dan distribusi pelaku pasar tidak terukur jumlahnya, serta tidak ada hambatan berarti untuk masuk dan keluar dari pasar. Sebaliknya, jika kondisi persaingan sempurna tidak terjadi yang muncul adalah pasar yang bersifat monopolis. Restrukturisasi dalam konteks pembangunan telekomunikasi di Indonesia dapat dilihat sebagai upaya untuk menggeser spektrum dari pasar monopolis ke pasar persaingan.

Jika hanya dilihat dari kepentingan untuk menambah jumlah penawaran, dan keyakinan bahwa banyak pihak swasta dapat menyelenggarakan layanan, uraian di atas dapat juga menjelaskan mengapa pergeseran struktur pasar sektor telekomunikasi hampir selalu diikuti dengan privatisasi. Namun demikian, dalam kenyataannya, alasan privatisasi perusahaan BUMN telekomunikasi di Indonesia lebih diwarnai oleh motivasi untuk menutup defisit fiskal dari pada upaya restrukturisasi.

Scherer dan Ross selanjutnya menjelaskan pula bahwa pada gilirannya struktur pasar akan mempengaruhi tingkah laku (conduct) pelaku pasar terutama dalam hal sikapnya terhadap kebijakan harga, strategi pengembangan usaha, serta reaksi terhadap regulasi. Tingkah laku yang diwujudkan dalam strategi maupun operasional baik secara individu maupun agregat akan mempengaruhi kinerja (performance) perusahaan maupun perekonomian. Dalam konteks ini akan terlihat apakah pasar sudah efisien atau masih banyak kemubasiran (dead weight loss) yang sengaja atau tidak diciptakan oleh pelaku pasar.

Dengan alur pikir di atas, diskursus mengenai struktur pasar dan kinerja sektor telekomunikasi, mau tidak mau akan bersinggungan dengan kebijakan publik, seperti misalnya perijinan, perpajakan, standar peralatan dan layanan, interkoneksi, penetapan tarif, kompetisi versus monopoli, dan lain – lain. Hal ini diperkuat oleh masih adanya anggapan bahwa telekomunikasi tergolong sektor strategis yang pengelolaannya membutuhkan keterlibatan intensif pemerintah dalam bentuk pengawasan dan pengaturan.

Realita dan Hambatan
Senario ideal dari program restrukturisasi biasanya diawali dengan perencanaan jumlah pemain yang dianggap efisien untuk melayani pasar. Selanjutnya satu pemain baru diijinkan untuk menjadi operator pada layanan jaringan maupun layanan jasa telekomunikasi sehingga membentuk pasar yang duopolis. Jika sukses, senario akan dilajutkan dengan era kompetisi penuh di mana makin banyak perusahaan yang diberi ijin menjadi operator layanan jasa jaringan dan jasa nilai tambah di atasnya.

Permasalahannya, tidak selalu senario berjalan mulus. Menarik pelajaran dari Inggris dalam merestrukturisasi industri telekomunikasinya, ada persoalan mendasar yang menjurus ke arah konflik ketika regulator merubah pasar dari monopoli ke persaingan melalui dikeluarkannya ijin – ijin baru. Jika selama regim monopoli, penyelenggara tunggal dibebani kewajiban sosial, seperti memberi layanan kepada daerah – daerah miskin atau karena kondisi geografisnya tidak menghasilkan keuntungan, munculnya pemain baru menjadikan monopolis berubah perilaku berkompetisi semu. Dikatakan kompetisi semu karena secara de facto, masih monopolis, namun dengan berkedok kompetisi menggunakan kekuatan pasarnya untuk menutup peluang usaha pemain baru. Sementara itu, pemain baru akan lebih senang bermain di pasar basah dari pada masuk ke pasar kering. Jika skenario semacam ini terjadi, restrukturisasi tidak akan membawa perubahan apa – apa, malahan justru makin menguatkan eksistensi monopolis.

Hambatan restrukturisasi sektor telekomunikasi sebagaimana diuraikan di atas rupanya terjadi pula di Indonesia. Menyikapi berlakunya UU 36/1999 tentang Telekomunikasi yang membawa semangat hapusnya monopoli, Telkom sebagai monopolis merubah strategi usahanya. Namun demikian, perubahan strategi ini dilandasi oleh semangat untuk mempertahankan kekuasaan pasar. Sehingga perilaku yang muncul adalah makin bertambah banyaknya produk – produk layanan Telkom (yang seharusnya dapat diselenggarakan oleh Usaha Kecil Menengah /UKM), dan makin agresifnya Telkom menutup peluang bisnis pelanggan yang dianggap sebagai pesaing (Internet Service Provider, Warnet, Wartel). Hal ini masih ditambah dengan kuatnya lobby kepada regulator untuk menggolkan kenaikan tarif telepon dan menetapkan secara sepihak tarif interkoneksi menjadikan Telkom sebagai monster raksasa yang melahap semut – semut hitam. Selain itu, dengan alasan demi menjaga kesehatan perusahaan, pembangunan jaringan baru di daerah tidak potensial terpaksa ditunda atau bahkan dilupakan, hal ini jelas makin memperlama meningkatnya densitas telepon.

Jika dianalogikan dengan industri roti, ijin penyelenggaraan jaringan yang diberikan pemerintah sama dengan gandum, terigu sama dengan jaringan, serta roti, mie, dan produk olahan berbahan baku terigu sama dengan jasa telekomunikasi yang berjalan di atas jaringan. Pemerintah yang punya gandum menyerahkan sebagian besar gandumnya kepada Telkom dan sisanya kepada Indosat untuk dioleh menjadi terigu. Karena majoritas terigu dipegang Telkom maka kendali distribusinya pun ditentukan oleh Telkom. Perusahaan roti yang bersedia tunduk pada ketentuan Telkom akan mendapat terigu dengan harga yang baik, sementara perusahaan roti yang tidak cooperative tidak memperoleh jatah terigu atau harus membeli dengan harga lebih mahal. Sialnya, Telkom juga punya perusahaan roti dan mie, sehingga berkepentingan agar toko roti dan pabrik mie lain mati. Sementara itu, pemerintah belum bermaksud menambah penerima gandum.

Anehnya perhatian yang yang diberikan regulator kepada Telkom tidak sebaik yang diberikan kepada pemegang ijin baru, Indosat. Alasan yang berulang kali diketengahkan adalah karena Indosat hendak dijual kepada investor (asing) sehingga perlu perusahaan nasional (Telkom) yang kuat. Merasa sebagai pendatang baru dan akan dijual, komitmen manajemen Indosat untuk membangun jaringan baru tentu hanya kecil saja. Hal ini terbukti dengan munculnya janji untuk menargetkan pembangunan 759 ribu sambungan menggunakan teknologi wireless, suatu jumlah yang kurang signifikan dalam meningkatkan teledensity. Dapat diduga Indosat akan mengikuti jejak Telkom dalam memprioritaskan pada pasar yang basah dari pada masuk ke pasar yang tidak potensial.

Sikap kurang transparan, dan keberpihakan kepada monopolis yang ditunjukkan regulator, serta perilaku pemegang hak duopoli dalam strategi bisnisnya diperkirakan akan memperlambat laju restrukturisasi pasar industri telekomunikasi di Indonesia. Apalagi didukung dengan belum tersedianya perangkat legal yang adil dan efisien untuk mengakomodasi adanya konvergensi telekomunikasi dan teknologi informasi, serta keengganan pemerintah dan regulator dalam mewujudkan Badan Regulasi Telekomunikasi (yang) Independen sebagaimana dituntut oleh masyarakat melalui UU 36/1999.

Dikaitkan dengan pertanyaan kedua di awal kolom ini, jika restrukturisasi sektor telekomunikasi, khususnya pada layanan jaringan dan jasa telekomunikasi tetap hanya berwujud duopoli, sementara tujuan restrukturisasi adalah mencipatakan pasar yang diramaikan oleh banyak operator dan semuanya berkompetisi secara sehat, dapatkah dikatakan bahwa restrukturisasi telah berhasil dilaksanakan dengan baik? Seiring dengan dinamika sektor telekomunikasi yang selalu ditandai dengan inovasi teknologi, jika struktur pasar masih seperti sekarang ini dapat dikatakan restrukturisasi belum memberikan manfaat yang berarti bagi masyarakat. Walahuallam.

Mas Wigrantoro Roes Setiyadi